依法保护和合理开发利用国土资源促进本溪经济可持续发展

——关于本溪市矿产土地资源可持续发展的意见和建议

本溪市国土资源局局长 李桂才

    土地和矿产资源是人类生存和发展的物资基础，保护和合理开发利用国土矿产资源是我国长期坚持的基本国策。本溪市地处辽东山区，依据城市的规划定性，本溪是以发展钢铁、化学工业为主的综合性工业城市。随着中国改革开放的深入，矿产和土地资源在国民经济和社会发展中的作用越来越重要。1998年以来，党中央每年都在3月份召开全国人口资源和环境工作座谈会，研究资源保护的大政方针，在今年召开的人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记在谈到国土资源工作时强调：要全面加强矿产资源调查、规划和管理，运用政府管理与市场运作相结合的资源优化配置新机制，加强耕地特别是基本农田的保护，推进土地整理和复垦，推进国土资源市场体系的建立。本溪是山区，又是老工业基地，实现本溪在十五期间经济和社会的可持续发展，确保国土矿产资源的可持续利用至关重要。
一、 本溪市矿产土地资源利用基本现状
1、 本溪市矿产资源基本情况
   本溪是辽宁省矿产资源丰度较高的地区，全市已经发现的矿种为47种，其中已经进入国家矿产资源储量统计的共有20种（不含铀矿），分布于八大矿类。全市已经利用的矿种有36种。本溪是矿业资源主导型的工业城市。冶金、化工、建材为三大支柱产业，全市已经形成以国有经济为主体，多种所有制经济共同发展的矿业经济体系，全市各种类型的矿山企业692家，从业人员4万人，实现矿业经济总产值12亿多元。
   据调查，本溪市主要矿产资源利用情况如下：（一）能源矿——煤。本溪市现有煤矿368处，煤矿储量47305千吨，年产量260万吨。目前只能满足本市需求量的30%。在未来15年内将逐渐枯竭。需要不断扩大调入，才能平衡需求。（二）黑色金属——铁。本溪现有各种经济类型铁矿67处，总储量164410万吨，年产矿石1267万吨，目前由于开采能力较低，多数铁矿未实现达产率。（三）冶金辅助原料矿产。本溪现有各种经济类溶剂用石灰岩4处，储量31312万吨，年产量208万吨；已开采的冶金用石英岩5处，共0.5万吨。可以满足冶金生产的需求；（四）化工非金属——电石用灰岩。全市已经开采的电石用灰岩1处，储量930万吨，年产量30万吨，能够满足市场的需求。（五）建材及其他非金属。现已开采的水泥用灰岩9处，储量4533万吨，年产量222万吨，可以满足市场需求。已开采的玻璃用石英岩10处，储量为3092万吨，年产量28万吨，可以满足市场需求。
   本溪的矿产资源利用现状主要有以下特点：一是矿产资源分布相对集中，为开发利用创造了有利的条件；二是非金属矿产十分丰富，为未来工业发展提供了广阔的发展前景；三是重要矿产贫多富少，大型矿床少，小型矿床多；四是得天独厚的自然地质地貌给本溪留下了丰富的地质遗迹及风景旅游资源。
2、本溪的土地资源概况。本溪是山区城市，山多地少，俗称八山一水一分田。根据全市土地资源调查统计：全市土地总面积8411.3平方公里，按照新的地类划分标准：其中农用地面积为762211.1公顷，占土地总面积的90.6%；建设用地面积40824.8公顷，占土地总面积的4.9%；未利用地面积38095公顷，占土地总面积的4.5%。在农用地中，耕地面积为70086.9公顷，其中依法划定的基本农田保护面积为57078.2公顷。园地面积12384.5公顷，占土地总面积的1.5%；林地面积653928.7公顷，占土地总面积的77.7%；牧草地面积4487.9公顷，占土地总面积的0.5%；水面面积21323.1公顷，占土地总面积的2.6%；工业、交通、水利设施及居民点等建设用地面积40824.8公顷，占土地总面积的4.9%；未利用地面积38095公顷，占土地总面积的4.5%。土地资源利用方面的主要特点：一是以山地较多，以生态涵养林为主，占土地面积77.7%的林地面积高于全省平均水平，是辽东生态屏障的重要组成部分，同时含有丰富的生态旅游资源。二是耕地面积少，耕地质量贫瘠。三是工矿用地比重大，城市用地紧张，四是水资源丰富，有浑江、太子河流域提供了灌溉农业和发展水产品的有利条件。
二、 影响国土资源可持续利用的主要问题
（一） 矿产资源利用存在的主要的问题是：
1、 矿产资源开发延续粗放型经济增长方式，只注重产量的增长，以过度的消耗资源追求短期的经济效益。开采回采率，采矿贫化率，选矿回收率达不到设计要求。产品结构单一，多数以原矿销售，精深加工工业不发达，产品增值程度低下。
2、 矿山企业生产规模小，布局不尽合理。
3、 矿产资源勘查投入不够，矿产储量家底不清。主要是实行市场经济以来，国家投入的勘查资金大大减少，勘查市场没有形成，引进资金困难，难以形成有效的勘查规模，很多矿种储量不清。
4、 大矿小开、分割开采，管理混乱的残复采，尾矿的随意堆放和废水的随意排泄及停采闭坑后不能及时复垦造成生态环境破坏。受经济利益驱动，无证开采，越界开采、滥挖乱采、以勘查名义行开采之实等违法开采行为没有得到有效的遏制。造成了国有矿产资源的破坏和浪费。
（二） 土地资源利用存在的主要问题是：
1、 耕地保护形势严峻。违法占用和破坏、毁坏耕地的行为时有发生。未经批准占用耕地建房行为时有发生。个别农村基层政府以发展经济为由在不符合土地利用规划的耕地上进行各类非农业建设时有发生。一些农村集体经济组织非法将耕地转让、出租、承包给本村以外的单位和个人进行非农业建设。实施农业结构调整，退耕还林、还牧、还草，相关部门没有协调步骤，亦造成耕地大量减少，如2001年我市退耕还林4万多亩，今年又安排了4.5万亩，土地管理部门不掌握，只能继续按耕地管理。同时根据占补平衡的法律规定，退耕后必须补充相应的耕地，可以补充的耕地没有落实。后备资源馈乏。根据土地资源调查显示，全市可利用的未利用地后备资源34063公顷，其中可开发为耕地的仅有3600公顷，远远不能满足各类建设占用耕地和农业结构调整占用耕地的补充。
2、 城市国有土地利用结构不合理，住宅用地面积比重大，公共绿地面积少，存量土地严重不足，后备预留建设用地缺乏，建设用地储备制度没有建立起来。对国有土地供应特别是房地产开发用地的供应政府的宏观调控作用没有得到有效的发挥，经济适用房用地开口过大，个别开发商以经济适用房名义建设，按商品房价格出售，有关部门未形成有效的监督制约机制。
三、 实现全市国土资源可持续利用的几点意见的建议
（一） 维护国土资源规划的严肃性和权威性，奠定可持续发展的基础。
   土地利用总体规划和矿产资源规划是在未来一定时期内实现全市土地矿产可持续利用的基本纲要和指导性文件依据，规划一经批准，就具有法律效力，必须严格执行。各级政府和有关部门必须切实维护国土资源规划的权威性和严肃性，认真贯彻江泽民总书记在人口资源环境工作座谈会上的讲话精神，加强规划管理职能，把规划实施的好与差。作为考核政府部门领导业绩的重要指标，把规划的目标和主要任务指标，纳入国民经济和社会发展计划指标体系，各级计划、经贸、林业、环保、财政、建设、文化等部门要给予大力支持和配合。各级国土资源管理部门，要转变观念，在矿业管理工作中，发挥规划的龙头作用，坚持严格执行准入条件。实行总量控制。对任何违反规划的用地和探矿采矿行为必须予以严厉的制裁。修改已经批准的规划也必须经过法定的程序进行。目前《本溪市土地利用总体规划》已经于2000年3月份经国务院批准实施，本溪市矿产资源规划目前已经编制完成待省国土资源厅及其他相关部门技术修改意见反馈后，报市政府批准实施。
（二） 引导商业性矿产资源勘查投资，全面查清各类矿产资源储量状况，奠定矿业经济可持续发展的基础。由于矿产资源成因相当复杂，找矿难度非常大，很多矿体的存在往往出乎预料。在特定区域应当含有某种矿体，但往往投入大量的资金，仍然未能勘探到达到可采程度的主要矿脉。因此勘查资金投入风险性很大。在计划经济时期，矿产资源勘查工作完全由国家财政投资，专业地质调查队伍承担勘察任务，随着市经场经济的发展，国家投资勘查的重点转向能源等战略性资源。因此，十五期间，我们要积极争取国家基础性、公益性地质矿产资源评价工程项目，加强重要成矿带矿产资源、地下水及地热资源调查评价。同时，利用资源优势制定相应的扶持政策，吸引地勘队伍探矿、找矿，鼓励并积极引导以市场需求为导向，运用多渠道资金，以经济效益为目标的商业性矿产资源勘查活动，提高全市地质勘查程度，最大限度的掌握矿产种类、范围、储量及开采价值等情况，增加全市矿产资源储备。在满足国民经济与社会发展的资源需求的基础上，为子孙后代留下丰富的矿产资源。同时要采取措施，制止矿产企业为追求短期的经济效益采富弃贫，重采轻剥，选富弃贫，强化矿产资源储量管理，加强对矿山企业特别是私营企业矿产资源开采量和减少情况的监测，掌握准确的储量，防止盲目开采。
（三） 推进矿业权制度改革，建立和培育规范有序的采矿权市场，积极探索市场经济条件下矿业经济发展的新路子。矿产资源具有不可再生性和耗竭性的特点。在计划经济体制时期，采矿权是通过行政审批无偿取得的，随着经济改革的不断深化，九十年代国家才开始征收少量的矿产资源补偿费，绝大多数资源效益为经营者获取。随着市场经济体制的建立和矿山企业的转制的出现，矿业两权不分，权属不清，转制行为不规范的问题日益突出，改革矿业权管理体制，推行采矿权有偿使用制度，建立市场化的资源配置方式已成为形势发展和矿政管理工作的客观需要。矿业权有偿使用是指政府矿产资源主管部门，采取招标、拍卖方式，将矿业权出让给受让人，由受让人支付有偿使用费的一种管理制度。实行矿业权有偿使用，对促进矿业经济结构调整，提高国家矿产资源效益，遏制矿业市场无序竞争具有重要的意义。从2000年起在浙江、安徽、黑龙江、山东已经轰轰烈烈的开展起来，浙江海盐县举行首次矿业权拍卖会。将县城周围分散的3家建筑沙石采矿点合并一个拍卖成功，不仅解决了过去三家矿点争夺市场，乱挖滥采，浪费资源的问题，而且实现了资源的集约利用，矿主在实施采矿中也有了保护和持续利用资源的意识。浙江的经验得到国土资源部的推广。根据规定，今后凡是国家出资探明的矿产地及依法收归国有的矿产地和其他矿业空白地，都是通过市场配置的方式，招标、拍卖出让采矿权。今年我市已经举行2次采矿权拍卖会，成功拍卖4个矿产资源采矿权，合同成交金额2578万元。取得了初步经验。通过出让取得采矿权的，可以采取出售、作价出资、合作开采、上市等形式依法转让矿业权。各级政府必须坚持矿业权有偿使用制度，支持矿产资源主管部门实施市场化配置资源。
（四） 建立土地储备制度，培育规范的土地一级市场，保持建设用地的可持续供应。我市中心城区地域狭小，城市存量土地不足。开发城市新区，拓展城市空间，又需要大量的资金。建立城市土地收购储备制度，是有效利用城市有限的土地，提高土地资产效益的重要途径。土地储备制度是政府按照法定程序，运用市场机制，按照城市规划和土地利用规划要求，委托土地储备机构对收回、收购、置换的土地进行前期开发，统一存储，按计划统一拍卖供地的管理制度。在西方国家，包括我国香港、澳门地区都实行土地储备制度。储备土地、实质储备的是政府的资产和财政的资金。对于调控城市各类建设用地的需求和房地产市场价格，确保政府垄断土地一级市场，优化城市土地资源配置，培育公开、公正的土地市场，实现地区经济和社会的可持续发展是十分必要的。
   实行土地储备制度需要有两个基本条件支持：一是必须有一定的周转资金，二是必须坚持货币安置政策，没有周转资金将无法保护土地收购计划的实施。财政、金融部门的支持是基本前提。旧有的产权调换就地上楼的城市房屋拆迁安置政策，不适应市场化配置土地的新形势，束缚了规划设计和开发的多样性。因此必须由政府储备机构以足够的资金，按照市场评估的房屋价格和地价，买下拆迁范围内所有房屋所有权人的房屋产权和以出让方式获得土地使用权出让土地。
   根据国务院2000年15号文件要求，必须严格控制城市用地总量，严格限制新增建设用地，凡是经营性用地，必须以招标、拍卖方式出让土地，最大限度的提高土地资产效益。城市政府和有关部门应当依据土地利用总体规划和城市规划，会同有关部门编制年度土地供应土地。坚持公开招标、拍卖的方式出让国有土地使用权，减少协议形式出让国有土地使用权，最大限度的提高土地使用效益。要实施限量供地，增强政府对土地利用的宏观调控能力。
（五）加强耕地资源的保护，确保实现耕地总量动态平衡。我国人口多耕地少，人均耕地不足，而且可开垦耕地后备资源不足。我市人均耕地半亩左右，不仅低于全国、全省人均耕地水平，也低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线，每年需要调拨粮食3亿多斤。加强耕地的保护，保持耕地总量不减少至关重要。江泽民总书记曾经在多次讲话中强调、保护耕地，就是保护我们的生命线。在我们这样一个人口众多的发展中大国，必须实行世界上最严格的土地管理制度。根据经国务院批准的《本溪市土地利用总体规划》确定：到2010年，全市耕地减少量不得超过6666.7公顷，其中建设占用耕地不得超过3333.3公顷，生态退耕和自然灾害减少耕地3333.3公顷，土地整理复垦开发耕地不得少于6666.7公顷，确保全市耕地保有量不低于70086.9公顷，其中基农田保护面积57078.2公顷。为此，各级党委、政府应当把耕地保护问题作为与经济发展同等重要的地位，常抓不懈，必须依据经国务院批准的《本溪市土地利用总体规划》确定的耕地保有量指标，确保本地区耕地总量不减少，基本农田面积不减少。各项建设占用及其它因素减少的耕地要通过补充耕地来实现占补平衡和耕地总量动态平衡。除国家重要基本建设外，不得占用基本农田。必须占用基本农田的，需要经国务院批准占用后，及时补划基本农田。农业结构调整占用基本农田依据国家有关文件要求，必须经省级农业部门与土地管理部门联合审批后实施，减少的耕地也必须通过补充的方式，实现占补平衡和耕地总量动态平衡。